Ловушка для донора

07.03.2017
Раздел: Публикации

Гендиректор Института региональных проблем Дмитрий Журавлев объясняет, почему иждивенцам жить проще

Центр забирает из регионов все больше денег. И требует с них тоже чем дальше, тем больше

Недавно в Центре макроэкономических исследований Сбербанка подсчитали, что на выполнение президентских указов по социальной сфере ушло со времени их принятия в 2012 году 5,1 трлн рублей. Указы хорошие, все их поддержали. Только денег на них никто не дал. Поэтому, чтобы выполнить указы, регионы брали кредиты в коммерческих банках под высокий процент. Но указы не спровоцировали эту ситуацию, а лишь усилили, потому что денег на повышение зарплат у мунициалитетов не было и раньше, если это не нефтедобывающие территории. И поначалу банки охотно давали деньги, ведь это были долгосрочные кредиты, и считалось, что государство в лице губернаторов очень надежный заемщик. Банки, отметим, давали не собственные деньги, а черпали их из мощного финансового потока, который шел из-за рубежа и был кормушкой: в одном месте брали задешево, в другом давали с наваром. Так и жили. Но в 2014-м из-за санкций налаженная схема дала сбой. Туго стало и с новыми кредитами, и с возвратом уже взятых. Кредитная удавка стала стремительно затягиваться, тогда как раз и заговорили о «тотальном разорении» регионов и прочих мрачных перспективах. А каким же им быть еще, если на выполнение майских указов приходится существенная часть долгов (в декабре 2016-го они достигли 2,4 трлн рублей.— «О»).

Правительство пыталось ситуацию чинить: частично заменило коммерческие кредиты на бюджетные под щадящий 1%. Но кредиты-то — хоть коммерческие, хоть бюджетные — все равно надо возвращать, а уже взятые гасить. Чем? Предприятия, расположенные в регионах, а не в столицах, в кризис перестали получать прибыль. Зарплаты, НДФЛ и все социальные выплаты упали. Результат: возникла угроза, что просто нечем платить врачам и учителям…

Тут ведь замкнутый и порочный круг получается. Кредиты, из которых сейчас выплачивают зарплаты тем же учителям и врачам, это не инвестиции в сельское хозяйство и местную промышленность — они прямой прибыли не приносят. Это лишь латание дыр, возникающих каждый день. У большинства муниципалитетов денег нет не ситуативно — вот сейчас нет, но могут появиться,— а в принципе. И в обозримой перспективе не будет: ни одно среднее или крупное предприятие не платит налоги в районные бюджеты, все они в большинстве зарегистрированы либо в региональных центрах, либо в Москве или Санкт-Петербурге (об офшорах не стоит говорить вообще). А остающиеся в бюджетах муниципалитетов крохи от акцизов и прочих сборов избавления от нужды не принесут.

Все должны всем?

Сейчас в стране осталось только 14 регионов-доноров, которые самостоятельно справляются с социалкой. Даже Самарская область, где у нас крупнейший автозавод, дотационная. В то же время и в сегодняшних непростых условиях Дагестан, например, может себя сам полностью прокормить. Но он живет на дотации. В Чечне 90% бюджета — это дотации. А ведь там есть своя нефть, и не просто нефть, а «белая нефть», лучшая в мире, которую можно заливать в бензобак. Парадокс…

Власти надеются, что власти субъектов смогут как-то увеличить налоговую базу в регионах. Было заявлено, например, что новый губернатор Великого Новгорода должен развивать внутренний туризм и таким образом получить дополнительные источники для финансирования бюджетников. Но вряд ли это решит проблему долгов.

Объясню, как работает система. В России есть бюджеты трех уровней: федерального, регионального и муниципального. Эти бюджеты по объемам денег соотносятся как 60:30:10. То есть федеральный бюджет больше всех бюджетов регионов в 2 раза и в 6 раз больше всех муниципальных. Но при этом вся социальная сфера финансируется через муниципалитеты. Именно они должны платить учителям и врачам зарплаты.

Имеются ли для этого достаточные ресурсы? Давайте прикинем. Районы получают доходы в основном от налогов на землю и на малый бизнес. Но с малого бизнеса получить деньги нелегко, суммы там небольшие. Все остальные налоги идут в региональные и федеральный бюджеты. Есть, правда, еще налог за пользование недрами (налог на добычу полезных ископаемых), который частично остается в муниципальных бюджетах. Но понятно, что НДПИ приносит достаточные для выполнения социальных обязательств доходы только в отдельных «ресурсных территориях» — на севере Тюменской области, к примеру, или в Татарстане. В других регионах таких прибылей нет. Недавно я с удивлением узнал, что Якутия, где добывают золото и алмазы, перестала быть донором и живет теперь за счет трансфертов.

Хотя удивляться не стоит, если принять во внимание динамку изменения пропорций в финансовых отношениях регионов и федерального центра. В 2000 году 60% доходов оставалось в регионах, 40% уходило в Москву. Сейчас это соотношение радикально иное: 30:70, а для некоторых регионов даже 20:80 в пользу центра. Председатель СФ Валентина Матвиенко недавно выразила удивление и возмущение такими цифрами. Странно, что Валентина Ивановна удивляется: около года назад Совет Федерации принял специальную резолюцию как раз о том, что необходимо этот крен выравнивать и решать вопрос о соотношении доходов центра и регионов. Увы, никаких перемен не случилось.

Между тем очевидно: при разумном распределении налогов между центром, регионами и муниципалитетами, при умеренных аппетитах Минфина дотации потребовались бы минимальные. Понятно, что есть длинный ряд государственных функций, которые должно финансировать федеральное правительство, — армия, безопасность, транспорт… Но сколько для этого надо брать у регионов? И нужно ли до такой степени обманывать самих себя: забирать, чтобы потом отдавать? Возможно, в начале 2000-х была в этом политическая необходимость: перегонка денег через федеральный бюджет укрепляла федерацию. Но сейчас никто и не думает о выходе из РФ, времена изменились, а система осталась прежней и в своей абсурдности дошла до предела.

Призрачное равенство

Сейчас объемы трансфертов и дотаций зависят от соотношения численности жителей и доходов региона. В Конституции записано, что все граждане России должны получать социальные блага в равных долях, и это не должно зависеть от бюджета региона. Например, в регионе 100 тысяч детей школьного возраста, и если по закону на каждого положено выделить 63 тысячи рублей в год, то посчитайте, какие деньги потребуются. То же и по больницам, детским садам и пенсиям. Если у региона денег не хватает, правительство выделяет ему дополнительные средства. И так по всем регионам, у которых недостаточно собственных денег. Это называется дотациями на выравнивание социального положения, регионы получают их через межбюджетные трансферты. Но эффективно ли такая схема работает?

Во-первых, система дотаций не выравнивает регионы до конца, это невозможно. И в результате получается, что в разных регионах зарплаты врачей, учителей, воспитателей детских садов очень различаются. Бывает, просто в разы: в одном средняя зарплата учителя меньше 10 тысяч рублей, в другом — 60 тысяч. Конечно, все регионы разные, но не до такой же степени. Во-вторых, у этой системы есть серьезный дефект: она демотивирует местную власть и подрезает даже попытки регионов заняться экономическим развитием. Потому что как только в регионе начинает что-то развиваться и увеличивается налоговая база, так сразу урезаются трансферты — система выравнивания убивает стимулы к развитию. Получается, что иждивенец находится в лучшем положении, чем тот, кто зарабатывает.

Можно ли изменить эту систему? Наверное, можно, но для этого необходимы мощные административные рычаги, поскольку надо будет ломать устоявшуюся конструкцию. Она устроена сегодня так: Минфин — это министерство доходов, там работают квалифицированные люди, но у них одна задача — увеличивать доходы и минимизировать расходы. В случае с регионами — забрать больше, отдать меньше. Министерство экономического развития — это министерство расходов, его задача — помочь распределить эффективно бюджетные потоки. В случае с регионами — обеспечить финансирование нужных направлений, стимулировать рост. Эти два ведомства, как черные и белые фигуры в шахматах, играют друг против друга. Увы, Минфин побеждает всегда (говорю это, потому что внимательно изучал стенограммы правительственных заседаний). Повлиять на это могла бы администрация президента, но она занимается политикой, экономического управления в ее структуре давно уже нет…

Новые «Основы» — не о главном

С марта вступают в действие новые «Основы государственной политики регионального развития». Может этот документ решить накопившиеся проблемы регионов? В нем предлагаются пять направлений развития и написаны очень правильные слова, не вызывающие никаких возражений, можно только поддерживать. И хорошо, что это написано, по крайней мере, обозначено как цели. Но… не сказано, как их достигать.

Например, первое направление: привязка экономического развития к специфике регионов. У нас действительно регионы очень разные, для каждого нужно создавать собственную стратегию развития, при этом сделать так, чтобы особенности были не минусом, а плюсом. Можно нанять команду экономистов и такую стратегию написать. Вопрос, как ее исполнить. Вспомните, сколько лет ушло на освоение нефтегазовых месторождений в Западной Сибири, — больше полувека. И не за счет Тюменской области там строили дороги и нефтепроводы, а за счет союзного бюджета (тогда у нас этим занимался Госплан). Сегодня никто не будет строить завод в тайге, если к нему не будет дороги. Но этот пусть мелкий, но существенный вопрос в «Основах» никак не затрагивается. Как и множество других.

Или другое направление — развитие региональной налогооблагаемой базы. Абсолютно правильный тезис. Но если регионы будут решать эту задачу, то им, как уже отмечалось выше, в соответствии с существующей практикой будут сокращать трансферты из федерального бюджета. А в «Основах» не прописаны кардинальные изменения системы перегонки денег из регионов в центр и обратно. Очевидно: надо поощрять тех, кто развивает свою экономику, а не отнимать у них доходы.

Новая региональная политика предусматривает специальные гранты для регионов, которые будут развивать свою экономику, они будут выделяться под конкретные экономические проекты и тем самым увеличивать налогооблагаемую базу. До 1 марта этого года регионы должны были заключить с Минфином соглашения о выделении таких грантов в 2017 году. В принципе, это движение в правильном направлении, и если попытка окажется успешной, то регионы начнут сами зарабатывать.

Но в «Основах региональной политики» нет ни слова о главном — об изменении межбюджетных отношений. Думаю, сохранится прежний порядок: все расходы — вниз, в регионы и муниципалитеты, а доходы — вверх, в Москву. Хотя понять это трудно: если уж передали школы и поликлиники в районы, то оставьте им налоги, на которые можно содержать социальную сферу.

Подготовил Александр Трушин